|
|
| Remissvar: Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden |
|
SOU 2008:65 ’Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden’ – utvärderingsutredningens delbetänkande. Stockholm 2009-02-13 Enheten för migration och asylpolitik Björn Hammarberg Justitiedepartementet 103 39 Stockholm ECPAT Sverige har beretts tillfälle att yttra sig över SOU 2008:65 ’Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden’ – utvärderingsutredningens delbetänkande och vill härmed framföra följande. ECPAT Sverige välkomnar en översyn av hur förordnanden av offentliga biträden gjorts, i synnerhet gällande lämplighet och relevant kompetens. ECPAT Sveriges arbetar mot kommersiell sexuell exploatering av barn, dvs. handel med barn för sexuella syften (trafficking), dokumenterade sexuella övergrepp (barnpornografi) samt utnyttjande av barn i samband med resande (barnsexturism). Utifrån detta perspektiv vill ECPAT framföra följande synpunkter. Generellt - vikten av kunskap ECPAT Sverige kan inte nog understryka vikten av att kunskap om kommersiell sexuell exploatering av barn och kopplingarna mellan dessa brott utifrån både ett nationellt och ett internationellt perspektiv, förmedlas till rättsväsendet i vilket ingår offentliga biträden. Offentliga biträden är de som ytterst skall tillgodose barnets intressen i migrationsprocessen. Okunskap om vilka drivkrafter som ligger bakom den globala barnsexhandeln, utnyttjas och gynnar organisatörerna bakom handeln med barn för sexuella ändamål och barnpornografi. För organisatörerna av denna handel handlar det om att maximera nyttan, vinsten av varan. Varan, som är barnet, används därför för flera syften än ett. Angreppssättet för att tackla problematiken måste därför göras utifrån ett helhetsperspektiv och inte enbart fokusera på enstaka företeelser. Förutom brottets karaktär som sådant, är det också viktigt att kunskap om de socio- och ekonomiskt utsatta miljöer offren kommer ifrån förmedlas och vad som får dessa brottsoffer att agera på ett sätt som skiljer sig från andra brottsoffer. Av denna anledning borde förordnande av särskilt kunniga i dessa frågor vara obligatoriskt i alla människohandelsmål och mål som involverar kommersiell sexuell exploatering av barn, då de är mycket komplexa mål och kräver kontinuerlig kunskapsinhämtning. Utdrag ur Rikskriminalpolisens rapport ”Människohandel för sexuella och andra ändamål”, lägesrapport 9, 1 januari - 31 december, 2006: ”Generellt sett är brottsoffer oftast samarbetsvilliga och både vill och vågar hjälpa polisen att ange misstänkta gärningsmän. Offer för människohandel för sexuella ändamål beter sig oftast inte som förväntas av en kvinna som utsatts för ett allvarligt brott. Ofta har dessa kvinnor ett bristande förtroende för myndigheter och är inte så villiga att tala med polisen eller så kan de ha ett bristande förtroende för de tolkar som finns tillgängliga. De känner rädsla för repressalier från förövarna och de känner skam och skuld över att tala om de sexuella övergrepp de varit med om. Dessutom kommer tolkarna ibland från samma bakgrund och plats som offret, som därför kan känna oro för sin personliga säkerhet och att nedsättande information sprids om dem i deras hemländer.” Ur Rikskriminalpolisens lägesrapport 2006: ”Det har visat sig att vuxna och de barn som de fört med sig för stölder och andra ändamål kan ha gripits i flera länder under olika identiteter. Detta gör det svårare för polisen att kartlägga och ingripa mot denna organiserade brottslighet, eftersom dessa enskilda brottsanmälningar inte automatiskt sätts i samband med människohandel. …Kunskapsnivån inom polismyndigheterna varierar när det gäller handel med barn i syfte att de ska begå brott. Dessa ärenden hanteras dessutom inom olika rotlar. Detta beror troligtvis på att företeelsen är relativt ny i Sverige. Förhör med barnen ger vid handen att de fostrats av förövare till att få en kriminell identitet vilket gör att gängse förhörsmetoder gällande barn inte fungerar. Barnen är tränade från tidig ålder att begå brott och att inte samarbeta med myndigheter. Det är viktigt att de myndigheter som kommer i kontakt med barnen inte skuldbelägger dem för de gärningar den tvingast att begå utan ser dem som brottsoffer”. Särskilt den sista meningen är relevant för att visa på behov av utbildade och kompetenta offentliga biträden. Sammanfattningsvis är det oerhört viktigt med kunskapsinsatser på området för rättsväsendet för att stävja sexuell exploatering av barn och särskilt tillgodose barns särskilda behov, i synnerhet den komplexitet som rör kommersiell sexuell exploatering av barn. 3.8.3 Särskilt gällande lämplighetskravet ECPAT delar utredningens mening om att det behövs särskilda krav på dem som ska företräda barn eller andra som befinner sig i särskilt känsliga situationer. ECPAT delar dock inte utredningens uppfattning om att detta inte bör preciseras i lagtexten. ECPAT erfar att frågor som inte preciseras i lagtexten tenderar att bedömas subjektivt. Barns skydd och de krav som krävs av dem som ska representera barn i processen, är ingenting som kan förlita sig på biträdesförordandens egna bedömning om vad man anser utgöra uppfyllande av dessa särskilda krav, riktlinjer till trots. Man bör precisera vad lämplighetskravet innefattar, och lagstadga det i samband med denna lagreform. Lika viktigt som det är att biträdet har juridisk skolning, lika viktigt är det att biträdet har särskild kompetens på området barn, eftersom barn av sin natur är oerhört beroende av vuxna i sin omgivning, och särskilt ett barns juridiska företrädare. En minderårig har nära intill ingen möjlighet att klaga på bristande lämplighet hos sitt biträde och exempelvis vidta ändringsåtgärder såsom att begära biträdesbyte, alltså måste särskilt lagregleras att barnkompetens krävs för att vara biträde i ett migrationsärende, inkluderande familj med barn. Ett barn har alltså en dubbel beroendeställning gentemot sin juridiska företrädare, biträdet. På sidan 111 i utredningen anförs följande avseende personlig lämplighet. "Allmänt sett bör det vidare kunna begäras att ett offentligt biträde i mål enligt utlänningslagen har en god förmåga till kommunikation och kan sätta sig in i sökandens situation. Detta gäller inte minst de biträden som ska företräda barn. Här krävs en förmåga hos biträdet att tala med barn och att kunna klarlägga barns egna asylskäl. Ett offentligt biträde bör vidare ha kunskap om de särskilt känsliga situationer som asylsökande kan befinna sig i, i synnerhet då någon fruktar förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Biträdet bör också ha en grundläggande förståelse för hur människor påverkas av traumatiska händelser och kunna närma sig dem som därför kan ha svårt att på ett adekvat och strukturerat sätt beskriva vad de har varit med om." ECPAT vill särskilt anföra att det inte bara är förmåga hos biträdet att tala med barn och klarlägga barnets egna asylskäl. Det handlar om en förståelse för barns utsatthet, och möjlighet att ta tillvara på barnets särskilda och samtliga intressen i migrationsprocessen. I de fall som rör asylansökan av person som exempelvis vittnat eller deltagit i brottmål i Sverige p.g.a. människohandel eller koppleri, eller liknande brott i synnerhet relaterande till sexualbrotten, ställs ytterligare krav på biträdet. Det är därför ytterst motiverat att det lagstiftas ett krav på att person som förordnas för barn har särskild kompetens i barnfrågor och sexualbrotten. Genom förarbetena bör klargöras vad som menas med denna särskilda kompetens och detta bör inkludera kompetens om sexualbrotten i relevanta fall. Det konstateras på sidan 110 i utredningen att lagtext inte ger någon vägledning när det gäller tolkning av lämplighetsbegreppet och att det av denna anledning är oklart vilka krav som kan ställas på den som ska förordnas som offentligt biträde. Det bör inte tas som intäkt för att det inte går att säga vilka krav som bör ställas. Detta har ju lagstiftaren möjlighet att göra nu. Detta ska inte vara ett argument för att inte lagstadga ett särskilt krav om lämplighet hos biträde, i synnerhet för att skydda barns rättigheter i migrationsprocessen. ECPAT vill vidare framföra att det inte bara handlar om kunskaper i utlänningsrätt. Att se barnets särskilda behov är inte endast begränsat till en lämplighetsfråga som handlar om biträdets personlighet. Det handlar också om att ha tillräckliga kunskaper i barnrättsfrågor, samt känna till de svenska, europeiska och internationella regelverk och mekanismer som finns på plats för att skydda barns utsatthet och ta tillvara på barns särskilda rättigheter. ECPAT föreslår således att man utöver kunskaper i utlänningsrätt lägger till denna aspekt, och särskilt för det fall att lämplighetskravet inte särskilt lagstadgas måste förarbetena uttrycka att man också avser denna typ av faktiska kunskaper. ECPAT välkomnar särskilt att utredningen på sidan 111 uttalar att biträdet måste ha en grundläggande förståelse för hur människor påverkas av traumatiska händelser och kunna närma sig dem som därför kan ha svårt att på ett adekvat och strukturerat sätt beskriva vad de varit med om. Detta gäller särskilt vad avser sexualbrott mot barn, och människohandelsbrottet. Även detta är dock inte enbart en fråga om personlig lämplighet, utan det finns kunskap om brottens art som biträdet bör besitta, alternativt inhämta sakkunnigutlåtande om sådant. Även detta bör regleras genom lag. I det fall man beslutar att inte lagstadga om särskilda krav på barnkompetens är det viktigt att de riktlinjer som tas fram som vägledande vid förordningen (s 112 ff) specifikt omnämner de särskilda hänsyn som krävs då sökanden är barn, alternativt då barn finns i en familj. Det är också väsentligt att kunskap om sexualbrotten och kommersiell sexuell exploatering av barn (enligt ovan) finns med. Registerkontroll Som ett absolut tillägg vad avser lämplighetsbedömningen, måste införas en lagstadgad skyldighet för förordnaren att kontrollera offentliga biträden och även gode män för barn, i registerkontroll. På motsvarande vis som personal inom förskoleverksamhet, skola och barnomsorg kan bli föremål för registerkontroll, skall alla tilltänkta offentliga biträden som ska representera barn genomgå sådan kontroll före varje enskilt förordnande. Utbildningsinsatser De utbildningsinsatser som hålls för att säkra biträdens lämplighet för uppdragen bör inkludera ett barnperspektiv, och inte bara begränsas till att lära biträdet ’samtala med barn’ (s. 114) utan inkludera samtliga perspektiv som här anförs. I samtliga utbildningar bör detta perspektiv inkluderas. Mellan riktlinjer eller auktorisation Utredningen avstyrker det brittiska auktorisationssystemet för svenskt vidkommande och avslutningsvis anför på sidan 117 att ’Skulle det visa sig att den lämplighetsprövning som ska göras inte kommer att fungera och att det även fortsättningsvis kommer att förordnas biträden utan tillräckliga kunskaper, anser jag att det bör övervägas om ett system med auktorisation bör införas.’ I det svenska rättsystemet, som utredningen identifierar, skulle auktorisationssystemet enligt brittisk modell vara en ny tanke. Det är dock inte tillräckliga argument för att avvisa tanken för att garantera kompetens och i högre utsträckning lämplighet, anser ECPAT. Utredningen anför på sidan 112 att "Migrationsverkets avsikt är således att en tillfredsställande lämplighetsbedömning fortsättningsvis ska göras i varje enskilt ärende och med stöd av tydliga riktlinjer. Jag anser att resultatet av Migrationsverkets arbete bör avvaktas och utvärderas och att det för närvarande inte finns anledning att precisera eller skärpa lämplighetskravet." ECPAT vill avslutningsvis anföra att; 1) Lämplighetskravet måste skärpas, genom att uttryckas i lag; 2) Lämplighetskravet måste preciseras, vilket det kan göras i förarbetena noggrant även om lagstiftaren väljer att inte skärpa det genom att uttryckas som lagkrav; samt 3) Lämplighetskravet måste särskilt identifiera hela barnperspektivet, vilket det kan göras noggrant i förarbetena även om lagstiftaren väljer att inte skärpa det genom att uttryckas som lagkrav. I synnerhet skall lämplighetskravet innefatta en skyldighet för dem som förordnar att kontrollera i registerkontroll inför varje särskilt ärende. I synnerhet skall lämplighetskravet innefatta krav på kompetens om barn som varit utsatta för sexuella övergrepp och kommersiell sexuell exploatering av barn. Att endast rekommendera riktlinjer kring lämplighetsbedömning samt de kompetenskrav som ställs på biträden, är inte tillräckligt för att tillvarata utsatta barns rättigheter i migrationsprocessen. Sammantaget torde det finnas mer än goda skäl för att precisera och skärpa lagkravet, särskilt vad gäller barn. Istället för att resonera som på sidan 117 (enligt ovan) där man identifierar att problem har funnits och avvakta resultat av sådan subjektiv lämplighetsprövning bör man ta möjligheten och lagreglera detta nu. Mellantinget mellan riktlinjerna och auktorisationssystemet som löser problemet med barnkompetens är just att lagstadga kring kompetens och lämplighet för att representera barn i migrationsärenden, vilket inkluderar barn i familj. Barn i riskzon, barn i familj Mot bakgrund av att många internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna särskilt noterar att barn är synnerligen utsatta i migrationsprocessen, vilket också inkluderar barn i familj, ställs särskilt höga krav på att biträdena verkligen har ett barnrättsperspektiv och kan tillvarata barnets intresse. Många frivilligorganisationer har under senare år uppmärksammat inkonsekvens och bristande förmåga hos myndigheterna att lyckas identifiera ’barnets bästa’ i en rad omständigheter. Den totala tilliten för tillgodoseendet av barnets intresse vilar på det offentliga biträdet både i teorin och i praktiken. Denne måste känna till samtliga rättigheter, mekanismer och möjligheter som står till buds för barn i utsatta situationer. Det mycket uppmärksammade fallet med 17-åriga ’Lollo’ med pappa från Kroatien, visar att också (äldre) barn i familj kan vara i extremt utsatta situationer. Det fallet visar således att även offentliga biträden med familj som har barn måste ha förmågan att särskilt identifiera risksituationer för barn i familj, samt se barnet som individ och inte bara en del av en familj. Behovet av kompetens och förmåga att förstå barns situation, sträcker sig alltså långt utöver att kunna ’samtala’ med barn. I utredningen Kunskap om sexuell exploatering[1] redogörs för barn som kommer från andra länder som särskilt i riskzon för sexuell exploatering: ”Barn kommer till Sverige från andra länder av olika skäl och på olika sätt. …Hur och varför barnen än kommit till Sverige är det barn som är utsatta för stora påfrestningar. Många har upplevelser av krig, tortyr och förtryck bakom sig. De kan ha varit med om kidnappningar, bevittnat dödsskjutningar och våldtäkter på nära håll eller själva blivit skadade eller utnyttjade. Många har också gått igenom en riskabel flykt till det nya landet. Därtill kommer att de flesta levt under svåra ekonomiska förhållanden, inte haft tillräckligt med mat eller mediciner och inte fått vård för sjukdomar eller funktionshinder. Dessa familjer har också upplevt en rad förluster: de kan ha förlorat sina hem, nära anhöriga och vänner, de har lämnat den natur som de känner som sin, det samhälle som de lärt sig att orientera sig i och det gemensamma språket. De flesta som kommer hit har alltså under en längre tid levt under svåra förhållanden och förlorat den bas som människor behöver för att känna sig trygga, behövda och som delar i ett historiskt, socialt och politiskt sammanhang. I Sverige vidtar nya påfrestningar. Eftersom endast en mindre del av de asylsökande kommer att beviljas permanent uppehållstillstånd, fortsätter situationen att präglas av ovisshet och otrygghet. Denna situation kan pågå i flera år, eftersom många asylsökande måste vänta mycket länge på ett definitivt beslut beträffande ansökan om uppehållstillstånd. I en sådan livssituation finns en risk för att barnen utsätts för omsorgssvikt. Föräldrarna mår psykiskt dåligt, tappar kontrollen och kan inte fungera som barnens vägvisare och beskyddare. De hänvisas till att klara sig själva, vilket gör att de riskerar att hamna i farliga situationer, i synnerhet som de befinner sig i ett land, som är mycket olikt hemlandet och där de inte kan koderna….. Att det finns förövare som är beredda att utnyttja dessa barns utsatthet vet vi från ett uppmärksammat fall år 2003 vid en flyktingförläggning, där flera pojkar exploaterades.”[2] Det kan bland annat mot bakgrund av ovanstående konstateras att barn som ska avvisas eller utvisas, som lever i Sverige gömda eller på något sätt med oklar legal status befinner sig i en särskilt sårbar situation. Därför är det naturligtvis avgörande att personer som arbetar med barn i migrationsärenden har kunskap om kommersiell sexuell exploatering: ”Ett problem som är osynligt och okänt kan fortgå mer eller mindre ostört. Först när det identifieras finns anledning att reagera och att vidta åtgärder. Därför är det viktigt att alla som i sitt arbete möter utsatta barn har kunskap och medvetenhet om sexuell exploatering och de problem den förorsakar. Då kan man ställa de rätta frågorna och erbjuda rätt hjälp. Att våga se och vilja veta är en första förutsättning för att sexuell exploatering av barn skall kunna upptäckas och bekämpas och att barnen ska få adekvat hjälp. ”[3] Mot denna bakgrund vill ECPAT lyfta upp vikten av att samtliga offentliga biträden har kunskap om den risksituation som barnen befinner sig i och att detta åtgärdas genom lagreglering. Genom att biträden har kunskap om hur man ska agera vid misstanke om sexuell exploatering ökar utsatta barns möjlighet att få hjälp och komma ur pågående exploateringssituationer. Sverige som har ratificerat såväl Barnkonventionen som dess tilläggsprotokoll (om försäljning av barn, barnpornografi och barnprostitution) har enligt bl.a. artikel 34 i konventionen och hela protokollet en skyldighet att skydda alla barn från alla former av sexuellt utnyttjande och kommersiell sexuell exploatering. Denna skyldighet gäller gentemot alla barn i Sverige oavsett status. Helena Karlén Generalsekreterare ECPAT Sverige [1] SOU 2004:71, sidan 72. [2] SOU 2004:71, sidorna 84-85. [3] Ur SOU 2004:71, sidan 73. |